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戴鸿慈先世祖居广东广州府南海县西樵大同堡绿涌村（今佛山市南海区西樵大同乡戴家村），十二世祖迪功公时才迁居佛山，祖居佛山福贤里桑园。鸿慈生于书香之家，其父戴其芬，讳尧坤，字徽猷，号乾生，生于道光乙酉年（1825年），终于光绪辛巳年（1881年），光禄寺署正，诰授奉直大夫、奉政大夫，妻冯氏生三子，鸿慈即第二子。在学问上，其芬公可谓博通古今，“研精经典，旁及天文地舆，医药卜筮……”，家庭的氛围使鸿慈从小勤奋好学，不敢懈怠，以致有日后的赫赫声名。
1853年4月（咸丰三年三月）出生
1868年（同治七年）补县学生，后由廪生选同治十二年拔贡，乡举第一
1873年（同治十二年）娶妻梁氏
1876年（光绪二年）进士及第，改翰林院庶吉士
1877年（光绪三年）翰林院散馆，授编修
1879年（光绪五年）督学山东，1881年父丧丁父忧，中法战争中在佛山倡办团练
1885年（光绪十一年）云南学政
1891年（光绪十七年）云南正考官
1893年（光绪十九年）顺天乡试同考官
1894年（光绪二十年）大考一等，擢庶子，充日讲起居注官，官方略成书，特奖以应并之缺开列在前，并赏加四品衔；甲午战争中先后多次上折，并请严惩李鸿章，解拿丁汝昌
1895年（光绪二十一年）四月上善后十二策，十月充咸安宫总裁
1897年（光绪二十三年）福建学政
1898年（光绪二十四年）转伺读学士
1899年（光绪二十五年）迁少詹事，以报效昭信股票，赏戴花翎
1900年（光绪二十六年）迁内阁学士，兼礼部侍郎衔；是年冬学政报满，乞假回籍修墓，寻擢刑部左侍郎
1901年（光绪二十七年）陈治本疏；是年9月，张之洞致电鸿慈劝梁鼎芬回鄂就任
1902年（光绪二十八年）转户部右侍郎兼管钱法堂事务，充考试试差阅卷大臣，考试汉御史阅卷大臣，江南乡试正考官；上奏请设宣谕化导使，在翰林院创立报局
1903年（光绪二十九年）充考试庶吉士散馆阅卷大臣，考试试差阅卷大臣，殿试读卷大臣，朝考阅卷大臣，考试经济特科阅卷大臣（举荐梁士诒），覆核朝审大臣
1904年（光绪三十年）会试副考官，覆核朝审大臣，赴差开封甲辰科会试；上奏会议政务处议事规则
1905年12月～1906年8月（光绪三十一年十一月～三十二年六月）率“戴端团”出洋考察；于1906年2月（三十二年正月）受命礼部尚书
1906年（光绪三十二年）8月～11月上奏请求取法他国实行新政，并联合其他出洋考察大臣上《欧美政治要义》、《列国政要》等
1906年9月20日，朝廷下诏正式实施中央官制改革，改刑部为法部，专理司法；改大理寺为大理院，专掌审判，由此终结了延续数千年司法行政不分的状况，揭开了司法行政相分离、实行司法独立的制度架构。9月21日，清政府命戴鸿慈为法部尚书，官阶正一品，这也是近代中国第一位专管司法行政事务的最高长官。
1906年11月，充厘定官制大臣，玉牒馆副总裁，充参预政务大臣，赏紫禁城骑马，充经筵讲官
1907年（光绪三十三年）1月出版《出使九国日记》；充举贡考职阅卷大臣；统领法部进行改革
1908年（光绪三十四年）疾作，赏假调理；光绪帝和慈禧相继去世后，力疾销假视事
1909年（宣统元年）赏一等第三宝星，充报聘俄国专使大臣；返国后奏言东三省事务；是年10月（八月）命其在军机大臣上学习行走
1910年（宣统二年）1月1日为协办大学士；2月22日逝世，谥文诚
（注：本表据《清史列传·戴鸿慈传》、《戴鸿慈会试朱卷》、《江浦戴氏宗谱》等整理而成）
从上表中大致可看出戴鸿慈的生平概况，他以学问见长，屡任试差，由学政、侍郎到尚书，逐步升迁，最后以军机入相，仕途可谓顺利。光绪三十四年（1908年），光绪和慈禧相继去世，溥仪继位，年号宣统。戴鸿慈为前朝元老，而且时任法部尚书，在宣统朝仍受到重用。虽此时身体不很好，但“力疾销假视事”，并于宣统元年四月被赏一等第三宝星，以法部尚书的身份充报聘俄国专使大臣。归国后再得晋升，于该年10月6日（八月二十三日），以法部尚书在军机大臣上学习行走，1910年1月1日（宣统元年十一月二十日）擢协办大学士，并赏穿带素貂褂。但鸿慈已病入膏肓，于1910年2月22日（宣统二年正月十三日）逝世，享年五十八岁。
清廷对他优恤有加，赏陀罗经被，谥号“文诚”，并派贝子溥伦带领侍卫前往祭奠，且加恩赏加太子少保衔，照大学士例赐恤入贤良祠，还赏银两千两治丧；其子戴曾谔也以郎中补用。从清廷的赏赐和优恤可以看出，戴鸿慈当时的地位确实位极人臣。
宪政
戴鸿慈对宪政的考察，包括了对各国议院的参观和考察、对地方自治的考察及与各国一些专家交谈。日记中提到各国议院有十一处之多，基本上到每一个国家都有对该国议院的考察，当然也正突出戴鸿慈此行的目的和使命，是为“考政大臣”之一。
考察团主要考察了美国、英国、法国、德国、意大利等国议院，戴鸿慈主要从以下几个方面来记载：一、议院的结构组成。他了解了各国议院大多分上下议院，美国“上议院议绅由各省选举……每省两人……任期六年……下院议绅由地方选举。”，上议院以副总统为议长，主要“关于议法者为多”，而下议院则自选议长，主要“关于筹款者为多”。二、议员资格、人数、任职年限、选举办法。各国对译员的选举资格和选举办法都有规定，鸿慈对此也进行了考察。三、议院办事规程等。经过考察，戴鸿慈发现各国都有自己的方法和规则，但基本原则是维持权力的制衡，将立法、行政、司法分开，即“三权分立”，他认为这样的方法是最好的，所谓“欧洲各国，政制相维，其法至善”。但戴鸿慈在此只是大致记述了自己考察到的各国议院之制，并说“他书具详，姑述其略以备检”，“他书”即指考察团回国后所上的奏折和由戴鸿慈和端方等主持编写的关于各国议院制度的书，下文将有提及。
经济
经济考察方面内容就更广泛了，在日记中主要有对银行和财政的考察、对各国工业和工厂的考察等。戴鸿慈出洋时正任户部右侍郎，在考察途中才擢为礼部尚书，户部乃朝廷的“钱袋子”以及掌户籍的管理等工作，戴鸿慈非常注意此方面也理所当然，所以当时有些记载说“戴大臣则往会见银行家，专考察财政”。
鸿慈大致从银行主要设施、办事原理、保密措施等方面来进行考察。在日本时对横滨的正金银行每一层的结构、设施在日记中都有记载，甚至对员工办事效率的监督办法都有提到。在银行内的第二层，可以凭阑临观员工工作情况，“孰勤孰惰，举无所逃”，他很受启发，认为“凡衙署办事之法，悉当用此为课吏之良法，不特银行而已”，即是说其他衙署都可以采用这样的方法来监督员工，以保证工作效率。戴鸿慈还考察了许多银行，都非常仔细，并时不时的加上自己的理解和看法，以备回国能有所采择。
在美国时戴鸿慈约请某大学经济方面的教授精琦来谈财政大要，并将所得大致归为六个方面，即“一曰先定平色之轻重；二曰各省宜分设各局，以便转换而平价直，且勿用各省名目；三曰按人民消费之程度，而定铸用之多寡；四曰宜先定镑价，以免亏损；五曰宜仿各国定金为本位；六曰宜借款铸金元，以纸币辅之”，戴鸿慈把这些信息都记下来，都是为回国后的实际发展来作准备的。
工业
至于对工业的考察，无论在哪个国家，戴鸿慈等都参观和考察了很多工厂和公司。在各国工厂中，戴鸿慈主要从一个工厂的以下方面来考察：一、规模及设施；二、工作的流程；三、工人情况以及福利和后勤服务工作等。为了能更好的说明和比较，戴鸿慈还列了详细的表格，如将美国东部的纺织厂、织布公司等进行列表比较；对一些比较大、世界文明的公司更是记述详细，希望能了解国外大公司之所以兴盛的原因，以便回国后为本国大工厂的建立提供宝贵的经验。
教育
在普通教育方面，他们在各国参观了一些中小学堂。戴鸿慈认为“德国教育行政，灿乎大备，专门之程度既高，普及之教思尤广，故在欧洲即有学界管领之称。”所以他对德国的教育比较注意，率团参观了德国许多学校。通过考察，他认识到：“考之东西洋各国之学制……普通尤为各国所注重。普通云者，不在造就少数之人才，而在造就多数之国民。……今中国振兴学务，固宜注重普通之学。”可见，普通教育是为了提高全民族的文化水平和素养，戴鸿慈把对普通教育的考察放在重中之重的地位。
他们对高等教育的考察主要是对美国、德国、英国等的大学的考察，像对普通教育那样，从学生和老师的人数、学校设施及是否有女学等方面来考察。在日记中，戴鸿慈对这些方面的记载都比较详细，可见他的确悉心考察。在专门教育方面，主要是对各国的工艺学堂、手艺学堂、农学院、电学院、化学院、水师学堂以及军校等地方进行参观考察，并以美国和德国为重点，力图能从国外先进之国学习到现代专门教育的发展和管理经验。
从以上看来，戴鸿慈领衔的考察团主要考察内容与当时中国的实际情况是分不开的。当时中国的教育现代化刚刚起步，虽然知道“强富始基归诸学术”，而且“比年以来，明诏兴学，天下向风”，但是“办法既多参差，宗旨未能一贯，宏规未定，流弊日滋”，所以必须对各国的教育普及情况、学校开设情况以及要兴办学校所需的经费、教员数、所教的科目都要有所了解。
司法
戴鸿慈对司法的考察，主要是对国外的裁判所和警察局及监狱等方面的考察。裁判所即现在的法庭。在德国，戴鸿慈参观考察了普鲁士的裁判所，主要从内部设置、操作原理、对罪犯的前科记录的方法等方面来考察。特别是第三个方面，戴鸿慈感到外国的编制和记录“井井有条不紊，洵可法也”，虽然案犯所犯前科已事隔多年，但只要一查这些案卷，“有无积案，一查立辨”，所以鸿慈认为这样做可以效仿，回国后也要学习。但作为当时户部副长官的他马上又意识到，中国的户籍很乱，要建立这种累犯的档案“非先编户口，岁列统计”不能编写，所以他认为“户口不清，万事无从下手，宁独检案一事而已耶？”因此，整理户籍、建立合理的户籍制度成为首当其冲的事情。
在警察局参观时，他看到国外用指纹法来定案，之后他还参观了注册所，看到这里的户籍非常详细，而且户籍管理政策也比较严密，鸿慈在此又看到了整理户籍的重要性和紧迫性，他们回国不久，清政府即着手开始对户口的清查。
戴鸿慈等还对美、德、法等国的监狱进行了考察，主要是这几个方面：一、监狱所耗费用。每参观一处监狱，鸿慈都会细心的记下所需费用，以备回国参考。二、监狱的设备和环境。戴鸿慈看到，每个监狱都有高墙将狱囚隔离，各个监狱根据规模分成不同数量的监室，且分别男女，并在监狱中央设高台以瞭望，防止狱囚逃跑，而在室中则床、桌及日用所需之物一应俱全，而且“食所亦洁净，有牛羊肉、面包、清水给之”，还有医室，给狱囚以身体检查和疾病的医治；对比当时中国监狱里的狱囚们的生活，他们发出了“监狱非以苦痛犯人也”的感叹。三、监狱管理方法。对狱囚管理：基本上每个监狱都让狱囚习艺劳动，使其掌握一些技术，以备将来出狱后能用以谋生。探监制度：使狱囚能有机会与亲人见面和短暂的交流。奖惩制度：对于表现比较好的，可以据情况减刑，提早释放，而重犯的则又将其关入监狱，束缚其自由。四、对罪犯教育方法的考察。这也是比较重要的一个方面，戴鸿慈对此都做了详细的考察和记录。监狱中设有教室，“所授学科为德文、宗教、唱歌、实业及格致等，每日三小时或四小时不等”。五、对女监的考察。“戴端团”在参观美国的监狱时，也往观女监，戴鸿慈觉得“尤精洁，几与客店无异矣。女犯习艺，皆课以针黹缝缀之事云”。也许他的记叙有点夸张，但当时中国妇女毫无社会地位，在中国几乎没有真正意义上的女监，与之比起来，西方的监狱里的女监自然要先进得多了。
“戴端团”考察的范围非常广泛，还对各国军事的考察，以及关于剧院、博物馆、消防、交通、报馆等的考察、关于对旅游资源的考察和对华侨的考察等各方面。戴鸿慈把考察情况都记到日记中，而且加上了自己的观点，这对于回来后对这些方面的建设和开发非常有参考价值。
回京后，戴端二大臣于二十二日和二十三日连连受到召见，戴鸿慈联合端方上呈奏折，前后共九封，内容广泛，主要有请求速定国是以安大计、请求设立编制局以改定官制来作为立宪的预备、倡言教育改革、请求重视军政、照各国设立引导人民的善法、均满汉，破除界限，以维护治安、请求编订宪法和皇室典范等，在折中他们异口同声“力言立宪之善”，尤其是戴鸿慈，当时的报刊登载有“立宪事宜最初提倡者，京官则法部尚书戴鸿慈，外官则桂府林绍年，下诏立宪先从改订官制入手，大抵从二人之言为多”，可见当时戴鸿慈在京官中为众所周知的倡言立宪者，考察回国后一直为此而努力。
除上折外，他还领衔编纂《欧美政治要义》和《列国政要》，并出版了自己此行的行程日记，即《出使九国日记》。《欧美政治要义》一书共十八章，将他们考察所见当时欧美各国的宪政情况按照清政府的需要基本都列出来了，涵盖面很广。《列国政要》一书分三册，共一百三十三卷，按国家分门别类把各国大致政治情况列出，主要侧重于政治方面。《出使九国日记》系光绪丙午年（1906年）十二月由农工商部工艺局印刷科印出，第一书局发。日记名为“九国”，实际上他们共到了十五个国家，日记文笔生动，除了每天的叙事，还有作者的所感和途中的风土人情的记载，是一部史学、文学、旅游等价值都很高的作品。
戴鸿慈多次受到召见，并与其他大臣讨论立宪事宜。经过一个多月的辩论、协议，清廷于光绪三十二年七月十三日发布立宪谕，宣布此时“惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸时论，以立国家万年有道之基。”，并决定“从官制入手”。戴鸿慈作为“五大臣”之一，以礼部尚书而为厘定官制大臣，亲自参与清末改革之中，新的官制厘定后，他成为首任法部尚书。
清末改革最后从厘定官制入手，决定要采取国外立法、行政、司法“三权分立”的制度。官制改革总司核定的庆王等认为除议院掌立法、内阁各部大臣掌行政外，“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制”。议定后，清政府于九月二十日颁布官制改革上谕，其中有刑部改为法部，专任司法行政；而大理寺改为大理院，专掌司法审判。戴鸿慈由礼部尚书转法部尚书，沈家本任大理院正卿。
清政府既要仿西方实行“司法独立”，法部成为至重之部门，鸿慈任首任长官，一方面可见其受到重用，地位逐渐重要；另一方面则折射出他的魄力和“求新”的改革意识，因为“中国积习，大都不愿为刑官”，而鸿慈知道自己法律方面知识有所欠缺，但他敢于担此重任，力图领导一个全新的部门给大家新政的形象。而且经过出洋考察的历练，他也提高了自己的认识和知识水平，只希望竭诚为清政府的新政出力，使中国走上富强之路。
首先，戴鸿慈即带领法部清理积案，制定新法规，维护司法独立。法部由刑部改设，一切旧的东西也都继承下来，特别是因为清代实行秋审制度，将一些死刑案件为慎重起见而积压，待秋后再重审，日子久了就积累了大批未清理的案件，现在法部要新政，首当其冲的当然是清理宿狱。清理这些案件，其一是要先规范审判办法，使不再积压更多的新案。戴鸿慈总领法部上折变通秋审缓决人犯的办法，认为“应缓决一项与其汇核于秋谳之际，徒事纷繁”，不如“详慎于定案之先较省周折”，为了不再形成新的积压，在改革开始时即要规范制度，改革以前的办事方法而采取更有效的方法；其二是对已经积压的案件进行清理。戴鸿慈等曾上奏“查办缓决二十次以上人犯减免由”，将这些案犯的具体事由弄清楚，按照新法该减免的予以减免，该处置的提出合理的处理方法，并要求各省也按实情努力清理积案，使改革的法部呈现新气象。
在制订新法规方面，内容涉及比较广泛，据笔者搜集的资料归纳起来主要有：第一，统一章程。司法权不仅要独立，还要统一，随着清政府中央集权的衰落，各地方督抚权力逐渐增大，各省很多方面都自定章程，全国不统一；现在戴鸿慈执掌法部，自然希望能统一各省法律之事，所谓“臣部为执法衙门，刑章必归画一”，所以以他为尚书的法部重申已颁布的新章，如停止刑讯、采西方罚金定章等，试图加强由身体肉刑向自由刑转变的意识，以“统一法权，慎重人命起见”。第二，刑事诉讼附带民事赔偿方面。这是比较有现代意义的方面了，清政府以前刑民不分，行政权、司法权相混，现在以戴鸿慈为尚书的法部提出这样的章程，当然是一个进步。戴鸿慈等认为戏杀、误杀、擅杀三项人犯，虽经现在新章改后可以从轻处理，但应该要给予受害者家属适当的赔偿，不然于“情法似未持平”，所以要求赔偿、抚恤死者家属，令各省衙门一体遵照办理。第三，秋审办法。秋审制度使有些案件不能及时处理以致积压，而现在既然预备立宪，“刑法俱历次减轻，若仍于浮文缛节不加裁胜，殊非执简驭繁之道。”戴鸿慈等为首的法部对此非常重视，特令承政厅及下面的审录、制勘两司专掌，要求现在各案要分清实缓，尽量一次审理清楚；只有确实不能暂时处理的才入秋审，并简化秋审的手续和步骤，所谓“其繁文似不妨从略”，这样“外可以省解勘之劳，内可以节虚糜之费”。第四，法院编制法、法官的选拔和任用章程等方面。以前所有官员的任职和调度都归吏部管理，现在法部既独立掌司法行政之权，法官、检察官等“司法人员与普通行政官吏不同”，属于司法系统，而且需要一定的专门的专业知识，官制改革后，其选拔、任免、调度等权渐从吏部转入法部。法部逐次制定了法官晋级章程、法官惩戒章程、法官补缺轮次表等，以规范其任用和奖惩。
其次，戴鸿慈为首的法部奉旨议覆臣工有关奏折。法部初设，内外臣工言及的自然比较多，法部要逐次进行议覆，对置疑给予解释；对建议或采纳或不接受，并陈述理由。据笔者搜集到的资料来看，法部对各臣工的奏折都非常认真的对待：一方面，对于臣工的建议采纳与否给以议覆上奏。另一方面，对于臣工奏折中的置疑极力以新的办法章程来进行解释，以求大家能对法部所办之事明白和理解。
再次，戴鸿慈带领法部改良狱政，建立模范监狱。前在各国考察时戴鸿慈等就对各国的监狱非常留心，他深刻的认识到中国狱政腐败的现状，在国外即悉心考察，对东西各国监狱的建筑样式、经费、管理等考察颇详，回国后他作为法部尚书，在新政中即请改良狱政，“今日万国监狱之协议，我国长此不变，势必贻人口实。”而且现在进行宪政改革，必须要实行新刑律，而“监狱一端，实与新律有隐相维系之故，狱制一日不改，则新律万不适用，而修订法律为无效”，所以狱政改革首当其冲，已迫在眉睫。
戴鸿慈注入了大量心血建立模范监狱。其一是对京师模范监狱地址的选择。其二是为京师模范监狱筹款。要建立与东西各国类似的监狱须大量投资，而法部资费不能满足，遂请求清政府下令度支部予以援助。其三是对监狱规模和结构的规划。中国当时的监狱条件很差，“监羁逼窄湫隘，夏则人多秽积，疫疠频仍，冬则严寒裂肤，冻馁交迫，瘐毙相继，冤苦莫伸。”戴鸿慈等既然要改良狱政，当然要重新规划监狱的内部构造，他上奏对模范监狱的构想，为其勾画蓝图：监狱外有围墙和护河，内大致分为后、中、前三区，并仿外国模式设有瞭望台、教诲室、书信室、看守室、工场、浴场、炊事室、消毒室、书籍室，阅览室，囚人接见所、看守教诲所、病监、病室、幼年监等。其四是督促各省建立模范监狱。狱政的改革不惟京师要改，各省也要跟上改革的步伐，戴鸿慈等考虑到各省财力、狱政原来情况等的不一致，所以将尺度适度放宽，要求各省模范监狱到“宣统三年以前一律告竣”。其五是对监狱官吏的管理。以前监狱官吏腐败，现在戴鸿慈等对此非常慎重，严格选拔官吏，而且在任命时，不分满汉，一体对待，力图去除官僚习气，一展新风和新规。其六，颁布新章处置犯人，重申不准随意刑讯，让其在监狱习艺和折赎做工，力图将对狱囚的身体肉刑逐步转换为与东西方先进国类似的束缚人身自由的自由刑和给其感化教育和习艺的教育刑。
可见，从监狱的选址、规划、筹款到监狱的兴建，戴鸿慈都注入不少心血，而《清史稿》中说:“终日言变法,逮至国本已伤，而收效卒鲜，岂法制之咎欤？然其中有变之稍善而未竟其功者，曰监狱”。狱政的改革成为当时改革中最有成效的方面，应该说这与戴鸿慈领导的法部分不开。
鸿慈兄弟姐妹五人，长兄鸿宪，讳裕荣，号光彝，字仁黼，光绪丙子科（1876年）举人，拣选知县，敕授文林郎加五品衔，诰授奉正大夫。
弟弟鸿惠，讳裕鎏，字光濬，别字蔼天，光绪已亥科（1875年）举人，拣选知县，钦加五品衔，敕授文林郎，诰授奉正大夫。
戴鸿慈，字少怀，广东南海人。光绪二年进士，改庶吉士，以编修督学山东。父忧归，服除，督学云南。后复充云南乡试正考官。二十年，大考一等，擢庶子。日韩启衅，我军屡挫。鸿慈连疏劾李鸿章调遣乖方，迁延贻误，始终倚任丁汝昌，请予严惩；并责令速解汝昌到部治罪，以肃军纪：均不报。和议成，鸿慈奏善后十二策：一，审敌情以固邦交；二，增陪都以资拱卫；三，设军屯以实边储；四，筑铁道以省漕运；五，开煤铁以收利权；六，税烟酒以佐度支；七，行抽练以简军实；八，广铸造以精器械；九，简使才以备折冲；十，重牧令以资治理；十一，召对群僚以励交修；十二，变通考试以求实用。迁侍讲学士。督学福建，再迁内阁学士。学政报满，假归省墓。擢刑部侍郎。
赴西安行在，上陈治本疏；又请建两都，分六镇，以总督兼经略大臣，得辟幕僚，巡抚以下咸受节制。是年冬，随扈还京，转户部侍郎。时各省教案滋多，鸿慈请设宣谕化导使，以学政兼充。编辑外交成案，颁发宣讲。又请就翰林院创立报局，各省遵设官报，议格不行。时设会议政务处，有奉旨交议事件，三品京堂以上与议。鸿慈请推行阁部、九卿、翰林、科道皆得各抒所见，属官则呈堂代递，可以收群策、励人才。下政务处采择。
三十一年，命五大臣出使各国考求政治，鸿慈与焉。将发，党人挟炸药登车狙击，从者或被创，人情惶惧。鸿慈从容诣宫门取进止，两宫慰谕，至泣下，遂行。历十五邦，凡八阅月，归国。与载泽、端方、尚其亨、李盛铎等裒辑《列国政要》百三十三卷、《欧美政治要义》十八章，会同进呈。并奏言：“各国治理大略，以为观其政体：美为合众，而专重民权；德本联邦，而实为君主；奥、匈同盟，仍各用其制度；法、义同族，不免偏於集权；唯英人循秩序而不好激进，其宪法出於自然之发达，行之百年而无弊。反乎此者，有宪法不联合之国，如瑞典、挪威则分离矣；有宪法不完全之国，如土耳其、埃及则衰弱矣；有宪法不平允之国，如俄罗斯则扰乱无已时矣。种因既殊，结果亦异。故有虽革改而适以召乱者，此政体之不同也。觇其国力，陆军之强莫如德，海军之强莫如英，国民之富莫如美，此国力之不同也。窥其政略，则俄、法同盟，英、日同盟，德、奥、义同盟，既互相倚助以求国势之稳固；德、法摩洛哥之会议，英、俄东亚之协商，其对於中国者，德、美海军之扩张，美、法屯军之增额，又各审利害以为商业之竞争。盖列强对峙之中，无有一国孤立可以图存者，势使然也。况人民生殖日繁，智识日开，内力亦愈以澎涨。故各国政策，或因殖民而造西伯利亚之铁路，或因商务而开巴拿马之运河，或因国富而投资本於世界，均有深意存焉。此政略之不同也。验其民气，俄民志伟大而少秩序，其国失之无教；法民好美术而流晏逸，其国失之过奢；德民性倔强而尚武勇，其国失之太骄；美民喜自由而多放任，其国失之复杂；义民尚功利而近贪诈，其国失之困贫；惟英人富於自治自营之精神，有独立不羁之气象，人格之高，风俗之厚，为各国所不及。此民气之不同也。臣等观於各国之大势既如此，又参综比较，穷其得失之源，实不外君臣一心，上下相维，然后可收举国一致之益。否则，名实相悬，有可以断其无效者，约有三端：一曰，无开诚之心者国必危。西班牙苛待殖民，致有斐律宾、古巴之败。英鉴於美民反抗，而於澳洲、坎拿大两域予人民以自治之权，致有今日之强盛，开诚故也。俄灭波兰而用严法以禁其语言，今揭竿而起要求权利者，即波兰人也。又於兴学练兵，皆以专制为目的，今满洲之役，不战先溃。莫斯科、圣彼得堡之暴动，即出於军人与学生也。防之愈密，而祸即伏於所防之中，患更发於所防之外，不开诚故也。二曰，无虑远之识者国必弱。俄以交通之不便，而用中央集权，故其地方之自治，日以不整。美以疆域之大，而用地方分权，故其中央与地方之机关，同时进步。治大国与治小国固不侔也。德以日尔曼法系趋於地方分权，虽为君主之国，而人民有参与政治之资格。法以罗马法系趋於中央集权，虽为民主之国，而政务操之官吏之手，人民反无自治之能力。两相比较，法弱於德，有由来矣。三曰，无同化之力者国必扰。美以共和政体，重视人民权利，虽人种复杂，而同化力甚强，故能上下相安於无事。土耳其一国之中，分十数种族，语言宗教各不相同，又无统一之机关，致有今日之衰弱。俄则种族尤杂，不下百数，语言亦分四十馀种，其政府又多歧视之意见，致有今日之纷乱。奥、匈两国虽同戴一君主，而两族之容貌、习尚、语言、性情迥殊，故时起事端，将来恐不免分离之患。盖法制不一，畛域不化，显然标其名为两种族之国，未有能享和平、臻富强者矣。此考察各国所得之实在情形也。窃惟学问以相摩而益善，国势以相竞而益强。中国地处亚东，又为数千年文化之古国，不免挟尊己卑人之见，未尝取世界列国之变迁而比较之。甲午以前，南北洋海陆军制造各厂同时而兴，声势一振。例之各省，差占优胜矣。然未尝取列国之情状而比较之也。故比较对於内，则满盈自阻之心日长；比较对於外，则争存进取之志益坚。然则谋国者亦善用其比较而已。”
又奏：“臣等旷观世界大势，深察中国近情，非定国是，无以安大计。国是之要，约有六事：一曰举国臣民立於同等法制之下，以破除一切畛域；二曰国是采决於公论；三曰集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达；四曰明宫府之体制；五曰定中央与地方之权限；六曰公布国用及诸政务。以上六事，拟请明降谕旨，宣示天下以定国是，约於十五年或二十年颁布宪法，召集国会，实行一切立宪制度。”又奏：“实行立宪，既请明定期限，则此十数年间，苟不先筹预备，转瞬届期，必至茫无所措。今欲廓清积弊，明定责成，必先从官制入手。拟请参酌中外，统筹大局，改定全国官制，为立宪之预备。”均奉俞旨采纳，遂定立宪之议。
先是鸿慈奉使在途，已擢礼部尚书；及还，充釐定官制大臣，转法部尚书。充经筵讲官、参预政务大臣。时法部初设，与大理院画分权责，往复争议，又改并部中职掌。於是京外各级审判厅次第设矣。又采英、美制创立京师模范监狱。三十四年，疾作，乞解职，温旨慰留。两宫升遐，力疾视事。
宣统元年，赏一等第三宝星，充报聘俄国专使大臣。礼成返国，奏言：“道经东三省，目击日、俄二国之经营殖民地不遗馀力。非急筹抵制，无以固边圉；非振兴实业扩其自然之利，无以图富强。请速办垦殖、森林二端。俟财力稍裕，再筹兴学、路矿、兵屯各事，以资捍卫。”胪陈办法。得旨，下所司议行。是年八月，命入军机，晋协办大学士。二年，卒，加太子少保，谥文诚。
论曰：枢臣入对，序次有定，后列者非特询不得越言。晚近领以尊亲，势尤禁隔，旅进旅退而已。景廉多战绩，额勒和布有清操，庚身、应溥通达诸谙练，寿恒有责难之言，鸿慈负知新之誉，荣庆谨慎持躬，那桐和敏解事，皆庶几大臣之选者欤？